來源： PPP知乎    

自PPP模式在我國全面推廣以來，成績顯著。對于PPP項目而言，其運作實施的核心之一是財務(wù)測算，財務(wù)測算與分析是在財務(wù)效益與費用的估算以及編制財務(wù)輔助報表的基礎(chǔ)上，編制財務(wù)報告，計算財務(wù)分析指標(biāo)，考察和分析項目的盈利能力、償債能力和財務(wù)生存能力，判斷項目的財務(wù)可行性，明確項目對財務(wù)主體的價值以及對投資者的貢獻，為投資決策、融資決策以及金融機構(gòu)出資提供依據(jù)；此外財務(wù)測算與分析測算出來的運營補貼也是衡量政府財政承受能力的重要依據(jù)。PPP適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，此類項目所產(chǎn)生的經(jīng)營收入不一定很充裕，特別是政府完全付費項目無經(jīng)營收入，因此測算運營期間政府應(yīng)支付的可行性缺口補助金額或政府付費金額尤為重要。鑒于《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的精神，應(yīng)審慎開展政府付費類項目，因此，可行性缺口補助是現(xiàn)階段實務(wù)操作中廣泛采用的回報機制。目前，PPP相關(guān)政策文件中，只有財金〔2015〕21號文對運營補貼支出提供了計算方式。

財金〔2015〕21號文公式闡述

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費責(zé)任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。計算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。

年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定。

在計算運營補貼支出時，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。

財金〔2015〕21號文公式分析

根據(jù)財金〔2015〕21號文：財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預(yù)測、公開透明、從嚴把關(guān)，統(tǒng)籌處理，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。該公式旨在測算政府財政承受能力的最大限度，該公式的原理為分年補償建設(shè)成本、支付利潤及資金成本，補償當(dāng)年運營成本、支付利潤。但是該公式存在各參數(shù)的取值及適用性問題，部分PPP項目未針對項目特點將其直接作為可行性缺口補助的計算公式，導(dǎo)致偏離公式出臺的本意，存在以下問題。

一是參數(shù)取值及未明確事項。

盡管21號文公式對各參數(shù)進行了闡述，但實際運用過程中，對各參數(shù)的理解各不相同導(dǎo)致取值比較混亂。首先是項目全部建設(shè)成本的確認問題：是指政府財政和審計部門確認的建設(shè)投資？還是PPP項目公司實際支出額？亦或是中標(biāo)社會資本的招標(biāo)或談判確定額？是否扣除政府出資額？建議根據(jù)PPP項目合同約定的計價原則確定，如合同是否約定總價包干、部分投資包干+部分投資據(jù)實或竣工決算額確定項目全部建設(shè)成本。如政府方不參與項目分紅，應(yīng)扣除政府方出資額。其次，合理利潤率及折現(xiàn)率的選取：21號文公式的第一部分，即通常所講的可用性付費，該部分測算在全部建設(shè)成本的基礎(chǔ)上增加了合理利潤，實際上全部建設(shè)成本一般包含了利潤。合理利潤率如何確定？應(yīng)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的對價，部分行業(yè)可參考參考《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)建設(shè)項目財務(wù)基準收益率的通知》（發(fā)改投資〔2013〕586號），實際操作中可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平并參照同類其它項目及市場測試情況加以調(diào)整。而折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率確定，一方面，年度折現(xiàn)率是否隨同期地方政府債券收益率同步調(diào)整？另一方面，年度折現(xiàn)率類似于無風(fēng)險利率，實際上偏低，無法體現(xiàn)社會資本投資的合理回報率。此外，年度運營成本的確認問題：《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（第三版）：經(jīng)營成本=外購原材料、燃料動力費+工資及福利費+修理費+其他費用=成本費用-折舊費-無形資產(chǎn)、其他資產(chǎn)攤銷費-利息支出。實際財務(wù)測算中，我們可以發(fā)現(xiàn)不少項目將折舊、攤銷費用、利息支出納入其中，導(dǎo)致重復(fù)計算。實際上折舊、攤銷費用已經(jīng)通過可用性付費分年支付，而公式中的年度折現(xiàn)率如果考慮了合理利潤率，本質(zhì)上也涵蓋了融資成本或財務(wù)費用。

二是公式適用性問題。

首先是付費不平滑問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）：政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的項目不得入庫的。如軌道項目大修支出、架修支出、設(shè)備更新改造支出等大額費用，導(dǎo)致財承出現(xiàn)峰值。其次是付費總額高的問題：在基于使用者付費和運營成本各年相等的前提下，假設(shè)某項目總投資為10億，全投資名義收益率6%，20%資本金，80%貸款（利率4.9%），通過與等額本息及等額本金比較，21號文財政支付總額最高。再次是項目融資困難及收益水平低的問題：21號文公式下，項目公司現(xiàn)金流入為前低后高，而現(xiàn)金流出一般基于等額本息、等額本金還款下，前期出現(xiàn)資金缺口可能會存在融資困難的問題。補貼額前低后高，現(xiàn)金流入與流出進度不一致導(dǎo)致資金錯配，前期出現(xiàn)的資金缺口若通過短期貸款或股東借款等方式補充，將會增加項目公司額外融資成本，從而影響項目收益率水平。最后還影響企業(yè)所得稅的綜合稅負問題：由于補貼前低后高，PPP項目公司在運營期前期容易出現(xiàn)較長時間內(nèi)大幅虧損，虧損逐年減少，直至到運營期后期產(chǎn)生盈利并大幅增加的現(xiàn)象。而根據(jù)稅法規(guī)定，彌補虧損的最長期限是5年，一旦超過5年以上，未彌補完的剩余虧損不能在后續(xù)年度盈利中抵免所得稅，從而導(dǎo)致企業(yè)所得稅負增加。

政府補貼支出測算公式的優(yōu)化探討

基于上述對21號文公式的分析、項目經(jīng)驗以及最新的財辦金〔2017〕92號文：項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的項目不得入庫。對于公式的優(yōu)化思路應(yīng)體現(xiàn)績效和產(chǎn)出，避免“負向激勵”、立足于項目全生命周期給予合理回報、平滑支出，避免周期性成本導(dǎo)致“財政壓力”，具體如下：

第一對于維護性支出（大中修），可采用前期計提；對于擴大性支出（設(shè)備更新改造），可采用后期平滑支付。要考慮運用年金公式調(diào)整：

①不考慮CPI的變動影響

其中：

n表示運營期第n年；

Pn為第n年的可行性缺口補助金額；

i為投資回報率（折現(xiàn)率）；

N為運營補償期限；

V為項目建設(shè)成本；

k1為納入建設(shè)期的考核比例，k2為納入運營期的考核比例，k1+k2=1，且k2≥30%;

An為運營期第n年的資本性支出（包括大修和設(shè)備更新改造等）;

Bn為第n年的運營支出；

Cn為第n年的使用者付費金額；

R1為建設(shè)期績效考核系數(shù)；

Rn為運營期第n年的績效考核系數(shù)。

②考慮CPI變動的影響下，上述公式可調(diào)整為：

其中：P為基于建設(shè)期考核后的年可用性付費；

M為運營期每年的可行性缺口補助。

第二解決的問題如下。一是平滑財政支出：優(yōu)化公式對政府的財政支出責(zé)任在項目全生命周期進行平滑，避免由于21號文公式可能導(dǎo)致的財政支出峰值，降低峰值帶來的財政支付壓力。二是降低整體付費金額：相比21號文公式的財政支出責(zé)任，有效降低財政支出總額，優(yōu)化項目效益。三是降低前期資金缺口：可行性缺口補助的平滑，增加了前期政府支付金額，降低項目前期的資金缺口，從而減少短貸產(chǎn)生的額外利息支出，提高項目收益率。

通過以上優(yōu)化探討，對同一項目采用21號文及優(yōu)化公式進行測算，其可行性缺口補助（考慮）通脹如下所示。可見在采用優(yōu)化公式測算的可行性缺口補助既平滑了財政支出、降低整體付費金額，同時也降低前期資金缺口。

通過本文的分析可知，財金〔2015〕21號文參數(shù)取值、公式適用性方面有待進一步優(yōu)化，通過優(yōu)化公式測算可解決上述問題；此外，優(yōu)化公式對于測算運營補貼支出責(zé)任及衡量財政承受能力具有重要的意義。因此優(yōu)化公式測算是值得我們在PPP實踐當(dāng)中借鑒的財務(wù)測算方法。

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